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Expropiar en lugar de congelar fondos, ¿es posible en Suiza?

"Los activos rusos deben ser encontrados y confiscados o congelados", exigió el presidente ucraniano Volodímir Zelenski en un discurso en el Foro Económico Mundial (WEF) de Davos. © Keystone / Laurent Gillieron

Muchos países occidentales han congelado los activos de oligarcas rusos. Ahora se discute si habría que dar un paso más allá y expropiar parcialmente esos fondos para utilizarlos en la reconstrucción de Ucrania. En Suiza también se habla de ello.

Este contenido fue publicado el 21 junio 2022 - 09:00

"Hay que encontrar y confiscar o congelar los activos rusos", exigió el presidente ucraniano Volodímir Zelenski en un discurso en el Foro Económico Mundial (WEF) de Davos en mayo. "Por supuesto, no será fácil. Pero si lo hacemos, la idea de imitar a Rusia perderá su atractivo para cualquier otro agresor".

Las palabras de Zelenski tuvieron su repercusión. En Estados Unidos, la Cámara de Representantes (cámara baja) ya aprobó en abril un proyecto de ley en el que se exigía al presidente, Joe Biden, que expropiara los activos congelados de los oligarcas y utilizara los fondos para ayudar militar y humanitaria a Ucrania. Aunque dicho proyecto no fuera vinculante, al menos reflejaba una exigencia bipartidista.

Por su parte, la Comisión Europea propuso nuevas normas más estrictas para la confiscación de activos de oligarcas. Considera que la ocultación de activos es un delito y permite la confiscación y venta de dichos activos. Según el periódico Neue Zürcher Zeitung, el Comisario de Justicia de la UE, Didier Reynders, expresó su expectativa de que Suiza también se sume a estas medidas.

Moción en el Parlamento suizo

Suiza aún no ha adoptado una posición oficial sobre la cuestión de la expropiación. "Esta es una cuestión global y Suiza dará su respuesta en el momento oportuno”, señaló el presidente Ignazio Cassis el pasado mes de mayo en el WEF.

No obstante, el Grupo Socialista ha presentado una moción en el Consejo Nacional (cámara baja). La moción exige al Gobierno que desarrolle la base legal para poder confiscar los fondos de las personas sancionadas. 

La expropiación no es posible según la ley actual


La Ley Federal de Ejecución de Sanciones Internacionales (Ley de Embargo),Enlace externo que constituye la base de las sanciones de Suiza contra Rusia, no prevé la confiscación de activos. La congelación de activos no transfiere la propiedad, sino que prohíbe las transacciones. Eso significa que una propiedad no puede alquilarse ni venderse, pero el propietario puede permanecer en ella. Los activos congelados pueden volver a ser utilizados libremente por el propietario tan pronto como se levanten las sanciones o se elimine el activo de la lista de sanciones.

En 2016 entró en vigor la Ley Federal de Congelación y Restitución de Bienes Adquiridos Ilícitamente por Personas Extranjeras Expuestas PolíticamenteEnlace externo (Ley de Potentados), que regula la confiscación de los bienes de dictadores. No obstante, establece que los bienes confiscados deben ser devueltos a los ciudadanos del Estado dictatorial en cuestión.  

Basándose en esta ley, el Consejo Federal decidió iniciar un procedimiento administrativo para confiscar los activos de los potentados ucranianos que fueron congelados en Suiza tras la revolución ucraniana de febrero de 2014. Sin embargo, la ley no permite, hasta ahora, confiscar los activos de oligarcas rusos y transferirlos a Ucrania.

Fuente: Secretaría de Estado de Economía SECO

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La moción se tratará en la sesión de otoño, como muy pronto en septiembre. Sin embargo, aunque se apruebe, el proceso legislativo propiamente dicho llevaría probablemente varios años.

Grandes obstáculos para la expropiación

Una ley de ese tipo sería posible bajo ciertas condiciones, como explicó a SWI swissinfo.ch Fabian Teichmann, abogado especializado en derecho internacional. Los derechos de propiedad individual están consagrados en el artículo 26 de la Constitución Federal suiza, y cualquier restricción de esos mismos derechos debe "servir a un interés público legítimo y suficiente". Hay que tener en cuenta que "debido al gran alcance de una confiscación, los requisitos de la base legal serían particularmente altos".

Otra posibilidad sería que la comunidad internacional acordara un tratado internacional y que Suiza lo ratificara. Según Teichmann, eso no violaría "fundamentalmente" el principio suizo de neutralidad.

"Suiza se está convirtiendo en una república bananera"

El centro financiero suizo se vería gravemente afectado por la expropiación de los activos de los oligarcas rusos. Una parte importante de esos activos, congelados actualmente, están en las cuentas de los bancos.

Sin embargo, el sector financiero es reacio a hacer comentarios. La Asociación de Bancos Suizos (ABS) se limitó a decir que había tomado nota de la moción y que cumplía estrictamente todas las leyes y medidas aplicables. La Asociación de Bancos Privados Suizos informó que "sería sorprendente que no se respetaran los derechos de propiedad y de procedimiento en Suiza". Una decisión del Parlamento a favor de la confiscación de activos "tendría sin duda un impacto a largo plazo en la confianza en Suiza y, por tanto, en la credibilidad del centro financiero".

Peter V. Kunz, director del Instituto de Derecho Mercantil de la Universidad de Berna, también advierte que la aprobación de procedimientos de expropiación sería perjudicial no sólo para el centro financiero suizo, sino para Suiza en su conjunto: "Una importante ventaja locativa de Suiza es su Estado de Derecho, y la propuesta de la moción del PS convertiría a Suiza en una república bananera". 

En un Estado de Derecho, es esencial que la persona cuya propiedad es expropiada sea compensada por ello. Pero eso es precisamente lo que no debería ocurrir en este caso. Según Kunz, demostrar las actividades ilegales de los oligarcas también llevaría muchos años, lo que a su vez dificultaría el uso de los fondos confiscados en beneficio de Ucrania. 

Si Suiza siguiera adelante con las expropiaciones sin un acuerdo internacional, sería especialmente nocivo, comenta convencido Kunz. Recuerda la pérdida de confianza que se produjo cuando Suiza transmitió datos de sus clientes a EE.UU hace una década, en el marco del conflicto fiscal con este país, y señala el debilitamiento de la confianza en el Estado de Derecho. "No debería repetirse de nuevo ahora".

¿Qué hacen los demás?

Para Nora Meier, directora ejecutiva de la Escuela Suiza de Gobernanza Pública de la EPFZ (Escuela Politécnica Federal de Zúrich), la cuestión de la inserción internacional de una posible expropiación es también central: "Depende de lo que el resto del mundo - especialmente Estados Unidos, la UE y Gran Bretaña - decida al respecto". Si todo el mundo, especialmente los grandes centros financieros, siguiera ese camino según sus propias circunstancias nacionales, habría menos oportunidades de eludirlo, asegura Meier. 

En segundo lugar, dependería de hasta qué punto la confiscación de activos de oligarcas rusos sancionados para la reconstrucción de Ucrania podría definirse como un caso especial. Si eso fuera posible, "la confiscación legalmente apoyada se limitaría precisamente a este caso, lo que en consecuencia también limitaría el impacto en el centro financiero.

Traducido del alemán por Carla Wolff

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