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Cosa ci insegna la storia sulle sanzioni

Le sanzioni fanno davvero cadere i regimi? La storia mostra che hanno avuto risultati contrastanti. CC BY-NC-ND / Marco Fieber

L’invasione russa dell’Ucraina ha portato all’applicazione di sanzioni senza precedenti. Tuttavia, non è ancora chiaro se queste misure avranno un qualche effetto sul conflitto in corso. La storia ci dimostra che quella delle sanzioni è una pratica in uso da secoli, con risultati variabili.

Questo contenuto è stato pubblicato il 07 maggio 2022 - 10:00

I monarchi medievali non esitavano a espellere i mercanti di lana stranieri al primo diverbio con un altro regno, riducendo o inasprendo le imposte e persino i divieti sulle importazioni a loro piacere, a seconda del grado di amicizia di cui il Paese da cui provenivano le merci godeva in quel momento.

Durante la Guerra civile americana, come pure nella Prima guerra mondiale, i Confederati prima e la Germania e i suoi alleati poi si videro imporre dei veri e propri embarghi che gli impedirono di ricevere qualunque materiale (incluso il cibo) che potesse alimentarne lo sforzo bellico.

Minare un’economia può favorire il cambiamento?

La strategia è piuttosto semplice: i Paesi che impongono sanzioni lo fanno nella speranza che, indebolendo l’economia di uno Stato ostile, questo cessi qualunque presunta ostilità. A pochi giorni dall’ingresso dei carri armati russi in Ucraina, i governi occidentali hanno imposto alla Russia una serie di sanzioni dalla portata inaudita: il divieto ai velivoli russi di volare negli spazi aerei di Europa e Stati Uniti, il divieto di esportare beni di lusso in Russia, oltre a una serie di misure ad ampio raggio mirate a mettere in crisi il sistema finanziario locale.

Per citare la presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen: “L’Unione Europea e i suoi partner stanno lavorando per paralizzare la capacità di Putin di finanziare la sua macchina da guerra”.

Oltre a fare notizia, però, le sanzioni sono davvero in grado di sovvertire dei regimi? “Sono sempre molto scettica di fronte a questa domanda”, ammette la dottoressa Erica Moret, esperta di sanzioni del Graduate Institute di Ginevra. “Farla è semplice, ma rispondere non lo è affatto”.

Moret non nega che a volte le sanzioni possano dimostrarsi una risorsa utile, in particolare quando la diplomazia fallisce e non è possibile optare per un intervento militare. Tuttavia, ci tiene a sottolineare che, nonostante esista una marea di studi sull’efficacia delle sanzioni, nessuno è stato in grado di dimostrare con certezza che siano state quelle, e solo quelle, a portare grandi cambiamenti a livello politico: “Non c’è modo di attestare se un mutamento politico sia stato causato dalle sanzioni o meno”.

Il Sudafrica è spesso citato come uno dei principali esempi di Paesi in cui le sanzioni economiche hanno portato un cambiamento positivo. Quando Nelson Mandela, al suo rilascio dalla prigionia, si sentì chiedere se le sanzioni avessero contribuito a mettere fine all’apartheid, rispose: “Sì, senza dubbio”. In quel caso, le sanzioni imposte da un totale di 23 Paesi, che includevano l’embargo su petrolio e armi, erano durate dal 1964 fino al crollo del regime, nel 1990.

In realtà, spiega Moret, in quel periodo il Sudafrica stava affrontando “una serie di sviluppi politici interni”. A suo dire, quindi, le sanzioni sarebbero da considerare soltanto una parte dell’equazione, “valide tanto quanto altri meccanismi, come la diplomazia, la mediazione e (persino) la minaccia di un’azione militare”.

Iran, Cuba, Corea del Nord

Un altro esempio molto usato per dimostrare gli effetti positivi delle sanzioni è l’Accordo sul nucleare iraniano firmato nel 2015 dai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e dall’Unione Europea.  Noto come JCPOA (acronimo inglese per “Piano d'azione congiunto globale”), l’accordo è stato concepito per fare in modo che l’Iran non potesse sviluppare un proprio arsenale nucleare, e si pensa che Teheran sia stata spinta a firmare dalla prospettiva di un possibile alleggerimento delle sanzioni.

Anche in questo caso, sostiene Moret, la presenza di pene pecuniarie è stata di certo un fattore coadiuvante, ma non l’unico: “Ci sono stati anche dei cambiamenti a livello di governo e di opinione pubblica”.

D’altra parte, Paesi come Cuba o la Corea del Nord subiscono le sanzioni statunitensi da ormai più di mezzo secolo, ma questo non ne ha alterato visibilmente il comportamento. Vari studiosi e studiose di politica hanno persino sostenuto che l’imposizione di sanzioni possa rendere gli Stati piccoli e non democratici ancora più isolati e inclini a opporre resistenza.

Preoccupazioni umanitarie

Oltre alla questione della loro efficacia, le sanzioni sollevano anche altri problemi: che effetto hanno sui Paesi a cui vengono imposte e chi ne soffre di più?

Negli anni Novanta, l’Iraq fu sottoposto a una miriade di sanzioni internazionali in seguito all’invasione del Kuwait: sanzioni contro farmaci e attrezzature per terapie oncologiche, contro i ricambi per gli impianti di fornitura dell’acqua, contro il cloro necessario per renderla potabile e persino contro i vaccini per le malattie infantili. I governi che bloccarono la fornitura di quei prodotti sostennero che era tutto materiale utilizzabile per lo sviluppo di armi di distruzione di massa.

“Fu una situazione terribilmente controversa”, commenta Moret. La preoccupazione delle organizzazioni umanitarie fu tale da spingere alcuni degli alti funzionari e funzionarie delle Nazioni Unite a dare le dimissioni, inclusi il coordinatore degli aiuti umanitari all’Iraq Denis Halliday e la direttrice del programma alimentare mondiale per l’Iraq Jutta Burghardt.

“Qui muoiono cinquemila bambini al mese”, dichiarò Halliday all’epoca.

In seguito, durante una revisione approfondita delle sanzioni, Burghardt sostenne addirittura che, secondo le leggi internazionali, le si sarebbe potute classificare come genocidio: “Non c’è dubbio che le sanzioni imposte all’Iraq dal Consiglio di Sicurezza stiano portando alla distruzione totale o parziale del Paese”, fu il suo commentoLink esterno.

Sanzioni mirate

Le proteste per quanto avvenuto in Iraq favorirono sì un cambiamento, ma non nei Paesi che subivano le sanzioni, quanto in quelli che le imponevano. Sotto la guida di Svizzera, Germania e Svezia, quello che divenne noto come il Processo di Interlaken portò allo sviluppo di “sanzioni mirateLink esterno" elaborate in modo da prendere di mira governi, despoti o gruppi terroristici, ma non la popolazione civile su cui questi spadroneggiavano.

Per il Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR) è fondamentale tenere presenti le potenziali conseguenze negative delle sanzioni a livello umanitario. Sebbene le convenzioni di Ginevra non facciano alcun riferimento all’effetto delle sanzioni sulla popolazione civile, il CICR, al pari di altre organizzazioni umanitarie, non può tirarsi indietro quando dei civili si trovano a subire gli effetti negativi di un conflitto che non hanno scelto.

“Ancora oggi, se non si fa attenzione nell’elaborare le sanzioni, si rischia di avere un impatto negativo sulla popolazione locale”, avverte Eva Svoboda, vicedirettrice della sezione Politiche e leggi internazionali del CICR.

Restrizioni per le organizzazioni umanitarie

Una delle principali preoccupazioni del CICR è il rischio che le sanzioni ne limitino il lavoro sul campo. “Le sanzioni non dovrebbero minare, criminalizzare o altrimenti impedire l’operato delle organizzazioni umanitarie”, dice Svoboda.

Una preoccupazione più che legittima nel caso delle attuali sanzioni contro Siria e Yemen, che le subiscono rispettivamente dal 2011 e dal 2014. Sia Svoboda sia Moret sottolineano che un regime di sanzioni può avere un “effetto congelante” sulle aziende che in genere forniscono alle organizzazioni umanitarie le dotazioni di cui hanno bisogno.

“Alcune aziende private hanno la sensazione di non poter più fare affari… per cui se cerchiamo di comprare dei ricambi e di inviarli in Paesi soggetti a sanzioni si dimostrano riluttanti”, spiega Svoboda. “Di conseguenza, può capitarci di dover interrompere le forniture idriche perché non abbiamo i pezzi di ricambio che servono”.

Tra gli altri problemi sollevati dalle sanzioni c’è l’addestramento al primo soccorso che il CICR spesso offre alle comunità locali nelle zone di guerra, come pure la possibilità di prestare cure mediche a chi è stato ferito, inclusi gli ex combattenti, uomini e donne.

Secondo quanto previsto dalle convenzioni di Ginevra, tutte queste attività rientrano nel mandato e nelle operazioni standard del CICR, ma, a fronte di sanzioni elaborate per negare ogni assistenza a gruppi o Stati terroristici, possono essere considerate illegali.

Esenzioni umanitarie

Intanto, c’è chi teme che l’accordo sulle sanzioni mirate raggiunto con il Processo di Interlaken stia cominciando a vacillare. Lo scorso anno, le ingenti sanzioni imposte dopo il ritiro di Stati Uniti e NATO dall’Afghanistan hanno colpito così tante persone e attività da impedire a molte organizzazioni umanitarie di fare il proprio lavoro.

Moret, del Graduate Institute, sostiene che applicare sanzioni che isolino un intero sistema bancario, come è stato fatto in Corea del Nord e si minaccia di fare in Afghanistan, potrebbe non essere una buona idea. “Colpire i civili non porta alcun vantaggio politico”, dichiara. “Non c’è un solo esempio in cui la devastazione [economica] di un Paese abbia portato un qualche beneficio a livello politico”.

Secondo la studiosa, potrebbe essere il momento giusto per riproporre un forum simile a quello di Interlaken: la sua speranza è che la Svizzera, che ha acquisito una certa esperienza in tema di sanzioni mirate, possa convocarne una nuova edizione.

E la Russia?

Ma quali sono le implicazioni di quanto detto finora per la Russia? Tutti concordano che le sanzioni sono state rapide e di vasta portata, oltre ad aver avuto un effetto domino. Aziende che in teoria avrebbero potuto continuare a operare nel Paese, come McDonald’s o H&M, hanno preferito cessare la loro attività in loco. A fronte delle pressioni ucraine, la Nestlé si è vista costretta a stabilire le proprie esenzioni umanitarie, interrompendo la vendita dei KitKat ma mantenendo quella del latte in polvere in tutta la Russia.

Beni di consumo quotidiano come gli iPhone e i Big Mac ora non sono più disponibili nel Paese: ciò può far riflettere la popolazione sulle cause di quello che sta succedendo, senza però minarne la sopravvivenza.

Il problema è che non minano nemmeno la “macchina da guerra di Putin”, che ha bisogno soltanto di soldi e pezzi di ricambio. Questi ultimi difficilmente arriveranno dagli Stati Uniti o dall’Unione Europea, ma possono essere forniti dall’India o dalla Cina. Quanto al denaro, la dipendenza dell’Europa dal gas e dal petrolio russi, per cui vengono pagati milioni di euro ogni giorno, ne garantisce un flusso costante.

Moret e Svoboda ci tengono a sottolineare che le sanzioni non sono che “uno dei tanti strumenti a disposizione”. Tuttavia, nel caso della Russia, in cui la diplomazia è quasi inesistente e contro cui è stata esclusa ogni possibilità di un intervento militare, sembrerebbe essere l’unico strumento disponibile. E coloro che vorrebbero mettere subito fine all’uso del gas e del petrolio russi in Europa sostengono che sia uno strumento più debole di quanto dovrebbe essere.

Che cosa aspettarsi

In uno degli ultimi episodi del nostro podcast Inside GenevaLink esterno, Moret ha sottolineato che “le sanzioni non vanno considerate come una panacea in grado di risolvere magicamente la situazione”.

Tuttavia, aggiunge: “Stiamo parlando di sanzioni senza precedenti, per cui è difficile prevederne il risultato. Quel che è certo è che stanno aumentando enormemente il costo della guerra per la Russia”.

Tra le possibili conseguenze, dice, non ci sarà un cambio di regime epocale, ma sviluppi più contenuti, “sfumati”, in cui “le parti si ripresenteranno al tavolo dei negoziati o il conflitto in Ucraina rallenterà perché la Russia faticherà a trovare i fondi necessari per portarlo avanti”.


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