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Schweiz profitiert von Steuer-Deal

Das globale Abkommen zur Unternehmensbesteuerung, an dem seit fast einem Jahrzehnt gearbeitet wird, wurde von den Staats- und Regierungschefs der G20 in Rom gebilligt. Keystone / Roberto Monaldo/lapresse / Pool

Das globale Abkommen zur Besteuerung von Unternehmen wird den Wettbewerb zwar verändern, aber nicht beenden – sehr zum Vorteil der Schweiz.

Dieser Inhalt wurde am 11. November 2021 - 10:30 publiziert

Als 2020 die klinischen Tests für den Covid-19-Impfstoff noch im Gange waren, richtete Moderna in Basel sein erstes "regionales Zentrum" ausserhalb der USA ein. Ein Coup für die SchweizExterner Link, die sich seit längerem um innovative Unternehmen bemüht, insbesondere solche aus der Biotech-Branche.

Einem geleakten VertragExterner Link zufolge, der im April 2020 unterzeichnet wurde, zahlt die EU für vorbestellte Moderna-Impfstoffdosen direkt an die Basler Tochtergesellschaft und somit ausserhalb der EU.

Während die starke Schweizer Investorenbasis und die Partnerschaft mit Lonza Schlüsselfaktoren für die Entscheidung Modernas waren, eine Niederlassung in der Schweiz zu eröffnen, dürfte das Steuersystem ein zusätzlicher Anreiz gewesen sein.

Der gesetzliche Satz des Kantons Basel-Stadt beträgt 13%, während der durchschnittliche weltweite Körperschafts-Steuersatz bei rund 24%Externer Link liegt. Der Wert ist noch niedriger, wenn Abzüge für Forschungskosten und Erträge aus Patenten berücksichtigt werden.

Diese und andere steuerliche Anreize, die Unternehmen anlocken sollen, sind nicht illegal. Daran ändert auch das neue Abkommen zur Besteuerung von UnternehmenExterner Link nichts, auf das sich 136 Länder einschliesslich der Schweiz geeinigt haben.

"Die grösste Errungenschaft des Vertrags ist sicherlich die Zustimmung so vieler Staaten", sagt Daniel Bunn von der Tax Foundation, einem in den USA ansässigen Thinktank. "Doch das Projekt wird den Steuerwettbewerb nicht beenden."

Nach einer fast zehnjährigen Vorbereitungszeit wurde das von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) am 8. Oktober abgeschlossene und von den Staats- und Regierungschefs am 30. Oktober unterzeichnete Abkommen als Überholung des internationalen Steuersystems gefeiert.

Der Plan sieht nicht nur eine Umverteilung der Gewinne vor, so dass die Unternehmen dort mehr zahlen, wo sie tatsächlich tätig sind, sondern soll es Konzernen auch erschweren, Steuern zu vermeiden, indem ein Mindeststeuersatz von 15% festgeschrieben wird.

Schweizer Wirtschaftsverbände betonen, dass das Abkommen der Wettbewerbsfähigkeit des Landes schade. Die Ausnahmeregelungen, die in den Wochen vor der endgültigen Einigung ausgeweitet wurden, sollen jedoch sicherstellen, dass kleine, reiche Staaten wie die Schweiz oder auch Irland nicht den Anschluss an innovative Unternehmen wie Moderna verlieren. Die Schweiz wird weiterhin in der Lage sein, multinationale Unternehmen ins Land zu holen, allerdings aus anderen Gründen.

Kritik aus der Schweiz

Der Ruf der Schweiz als Steuerparadies hat sich im letzten Jahrzehnt gewandelt. Nach einer Volksabstimmung im Jahr 2019 schaffte das Land besondere Steuervergünstigungen und Privilegien ab. Dies veranlasste die Kantone, die ihre eigenen Steuersätze festlegen, die Höhe der Unternehmenssteuer anzupassen. Im Fall von Basel sank der Satz von 20,1% auf 13%.

"Mit dem Abkommen gibt es so etwas wie typische Steuerparadiese eigentlich nicht mehr", sagt Bunn. Das hielt US-Präsident Joe Biden aber nicht davon ab, die Schweiz vor einigen Monaten als solches zu bezeichnen.

Der durchschnittliche gesetzliche Steuersatz in der Schweiz liegt bei 14,9%, aber 18 der 26 Kantone erheben weniger. Am unteren Ende liegt der Kanton Zug mit seinen 130'000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Er beherbergt grosse multinationale Firmen wie Glencore und ausländische Tochtergesellschaften von Grosskonzernen wie Johnson & Johnson und Siemens.

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Allgemein stösst das Abkommen in der Schweiz auf viel Widerstand. Als im Juli die G20-Finanzminister und Finanzministerinnen die historische Reform beschlossen, betonte das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD), dass "die Interessen kleiner innovativer Länder bei der endgültigen Formulierung der Regeln ausdrücklich berücksichtigt werden müssen".

Martin Hess, Leiter des Bereichs Steuern beim Industrieverband Swissholdings, sagte gegenüber SWI, dass die Schweiz "mit der Erhöhung der Steuerlast nicht mehr so attraktiv sei und ein Hochkostenland bleibt".

Dies bekräftigt Dieter Wirth, der die Steuerabteilung von PWC Schweiz leitet und an einer Arbeitsgruppe beteiligt ist, die den Bundesrat berät. "Die Steuern sind nicht der einzige Faktor im Wettbewerb, aber ein sehr wichtiger. Negativ ins Gewicht fällt vor allem das Lohnniveau."

Ein Stück vom Kuchen

Organisationen wie Oxfam argumentieren jedoch, dass diese Einschränkungen das Abkommen verwässert und Schlupflöcher hinterlassen hätten, die reiche Länder wie Irland, Singapur und die Schweiz begünstigten.

"Es wäre akzeptabler gewesen, wenn es sich um echte 15% gehandelt hätte", sagt Christian Hallum, Koordinator für Steuerpolitik bei Oxfam in Dänemark, gegenüber SWI. "Vor allem gegen Ende der Gespräche sahen wir eine Ausweitung von Schlupflöchern, die es nun Unternehmen ermöglichen, weit unter den 15% zu zahlen. Wir haben eine Untergrenze, die zu niedrig ist, und grosse Ausnahmeregeln, die es ihnen ermöglichen, viel weniger zu zahlen."

Ein Problem sind die so genannten "Substanzausnahmen", die es Unternehmen mit physischen Vermögenswerten wie Gebäuden in einem Land erlauben, ihre Steuerbemessungs-Grundlage zu verringern. "Damit soll zwischen echter Geschäftstätigkeit und reiner Gewinnverschiebung unterschieden werden, was an sich positiv ist", sagt Mona Baraké, Postdoktorandin an der EU-Steuerbeobachtungsstelle, einem unabhängigen Forschungszentrum, das an der Paris School of Economics untergebracht ist. "Es reduziert aber auch die Steuerlast eines Unternehmens."

Dies fördert die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern wie der Schweiz und Irland, wo multinationale Unternehmen Niederlassungen haben und Mitarbeitende beschäftigen, im Gegensatz zu Niedrig- oder Nullsteuerländern wie den Cayman- oder den britischen Jungferninseln.

Die Ausnahmeregelungen wurden im endgültigen Vertrag grosszügiger gestaltet. Die Juli-Fassung sah vor, dass die Unternehmen 5% des Wertes der Sachanlagen und der Lohnsumme, die sie in Steueroasen halten, vom steuerpflichtigen Gewinn abziehen können.

In der endgültigen Fassung vom Oktober wurde der Anteil auf 8% bzw. 10% erhöht. Danach sinkt er während eines zehnjährigen Übergangszeitraums auf 5%. Die EU-Steuerbeobachtungsstelle schätztExterner Link, dass die Steuereinnahmen der Schweiz im ersten Jahr von 7,5 Milliarden auf 5,9 Milliarden Euro sinken werden.

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Die EU-Steuerbeobachtungsstelle schreibtExterner Link, dass mit solchen Regelungen die Botschaft vermittelt werde, dass kein Steuersatz als zu niedrig angesehen wird, solange die Unternehmen ihre Gewinne in den Ländern verbuchen, in denen sie Kapital besitzen und Arbeitnehmende beschäftigen.

Ein Unternehmen mit einem Vermögen von 1 Milliarde Euro, das in einem Land mit einem Körperschafts-Steuersatz von 0% einen Gewinn von 50 Millionen Euro erzielt, würde dort zum Beispiel überhaupt nicht besteuert werden.

Auch wenn dies vielleicht nicht die Absicht der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) gewesen sei, so schaffe dies einen Anreiz zur Gewinnverlagerung, sagt Hallum von Oxfam.

"Die OECD scheint den Unternehmen zu sagen, dass es nicht mehr schädlich ist, Gewinne in ein Niedrigsteuerland zu verlagern, wenn man vor Ort präsent ist". Für ärmere Länder, die stärker auf Einnahmen aus der Körperschafts-Steuer angewiesen sind, sei dies ein Nachteil, da die Unternehmen weiterhin "nach Möglichkeiten suchen werden, weniger als 15% zu zahlen".

Baraké fügt hinzu, dass dies "einige Unternehmen dazu veranlassen könnte, die Anzahl der Vermögenswerte und Mitarbeitenden aufzublähen oder Angestellte und Vermögenswerte in Niedrigsteuerländer wie die Schweiz zu verlagern, weil sie die Ausnahmeregelungen nutzen können", um ihren Steuersatz unter den Mindestsatz zu senken.

Es sei auch immer noch nicht ganz klar, welche Art von Geschäftstätigkeit nötig sei, um die Voraussetzungen zu erfüllen. Aktivitäten im Bereich Forschung und Entwicklung liessen sich leichter verlagern und aufblähen als etwa ein Produktionsstandort.

"Es ist ein Spiel"

Weitere Aspekte des Abkommens geben der Schweiz mehr Spielraum.

Dazu gehören besondere steuerliche Anreize für geistiges Eigentum wie Patente und Steuergutschriften für Forschung und Entwicklung, welche die Innovation ankurbeln sollen. Die Schweiz gehört zu 15 europäischen Staaten, die eine Patentbox-RegelungExterner Link haben, die den effektiven Steuersatz auf Einnahmen aus Patenten senkt.

Laut einer SchätzungExterner Link könnte eine Patentbox den effektiven Steuersatz von 15 auf 10% senken. Dies ist besonders für Pharmaunternehmen attraktiv, die Einnahmen aus der Lizenzierung von Patenten erzielen.

Pascal Saint-Amans, Direktor des OECD-Zentrums für Steuerpolitik und -verwaltung, bestätigt gegenüber SWI in einer schriftlichen Erklärung, dass "Unternehmen weiterhin Patentboxen und andere Steuervorteile haben können, aber die Unternehmen die Steuerdifferenz zahlen müssen, wenn der effektive Steuersatz unter 15% fällt". Die Vorteile der niedrigeren Steuersätze würden so also "neutralisiert", so Saint-Amans.

Mit anderen Worten: Die Differenz zwischen den 10% mit dem Abzug für Patenteinkünfte und dem Mindestsatz von 15% muss immer noch versteuert werden. Hess von der Industriegruppe Swissholdings sieht darin einen grossen Nachteil für die Schweiz, weil der Patentabzug nicht als Steueranreiz genutzt werden kann, was seiner Meinung nach der Innovation schaden wird.

Oxfam sieht das anders. "Wir befürchten, dass Unternehmen ihre Steuerangelegenheiten so planen, dass sie die Patentbox oder andere Möglichkeiten nutzen, um ihre Steuern in einem Land zu senken, dann aber sicherstellen, dass sie über genügend materielle Vermögenswerte verfügen, um den Substanzabzug so zu nutzen, dass sie insgesamt immer noch weniger als 15% zahlen", sagt Hallum. "Wir befürchten, dass dies einer neuen Art von Steuerplanung Tür und Tor geöffnet hat."

Bunn schliesst sich dieser Meinung an. "Ich möchte nicht zynisch wirken und sagen, dass alles nur ein Spiel ist, aber das trifft es nicht schlecht. Die Regeln ändern sich, und wenn sich die Regeln ändern, ändert sich auch die Art und Weise, wie die Spieler das Spiel spielen", sagt Bunn.

"Wenn der neue allgemeine effektive Steuersatz 15% beträgt, dann versuchen die Unternehmen, 15% zu erreichen, egal wo sie sind, ob nun Hochsteuerland oder nicht."

Diese Art des Spielens mit dem System ist der Hauptgrund, warum Aswath Damodaran, Professor an der New York University, betont, dass die "Konzentration auf den Steuersatz das Gesamtbild verfehlt".

"Die Regierungen betrachten das Steuersystem nicht als Instrument, um mehr Einnahmen zu erzielen. Sie nutzen das Steuerrecht, um gutes Verhalten zu belohnen und schlechtes zu bestrafen", sagt er gegenüber SWI. "Und das ist ein Problem."

Viele Fragen offen

Der Schweizer Finanzminister Ueli Maurer räumte Anfang Oktober Bedenken gegen das Abkommen aus: "Die Anpassungen werden letztlich nicht so gross sein, wie wir befürchtet hatten." Die Einzelheiten der Umsetzung werden nun ausgearbeitet.

Klar ist aber schon jetzt, dass nur Unternehmen mit einem weltweiten Umsatz von 750 Millionen Euro (867 Mio. $) den Steuersatz von 15% gemäss OECD-Schwelle einhalten müssen. Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) schätzt, dass dies 200 Unternehmen mit Hauptsitz in der Schweiz betrifft. Zudem werden auch einige Tausend Tochtergesellschaften von ausländischen Konzernen betroffen sein.

Die Gesamteinnahmen von Moderna lagen im Jahr 2020 mit 803 Millionen Dollar unter dem Schwellenwert.

Der andere Teil der Vereinbarung zur Umverteilung von Gewinnen hat einen höheren Schwellenwert und wird wahrscheinlich nur die grössten multinationalen Unternehmen wie Nestlé, Novartis und Roche betreffen. Für kleinere und mittelgrosse UnternehmenExterner Link können niedrigere Steuersätze und Anreize gelten. Auch der Banken- und der Bergbausektor sind von dem Abkommen ausgenommen.

Obwohl die Auswirkungen des Abkommens begrenzter sein könnten als ursprünglich erwartet, gibt es immer noch Befürchtungen über Auswirkungen auf Branchen wie die Pharmaindustrie, die fast die Hälfte der Schweizer Exporte ausmacht. "Die Schweiz wird das Rad neu erfinden müssen, um attraktiv zu bleiben", befürchtet Hess.

(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)

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