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Aussenpolitik

Wie neutral ist die Schweiz wirklich?

Der Ukraine-Krieg bringt die Schweiz in Erklärungsnot betreffend ihre Neutralität. Was lange als Erfolgsrezept für Frieden und Wohlstand galt, wird im Ausland zunehmend als opportunistisch und überholt angesehen.

Dieser Inhalt wurde am 03. Juni 2022 - 08:48 publiziert
Philip Schaufelberger (Illustration)

Der Ukraine-Krieg hat die Debatte um die Schweizer Neutralität neu lanciert. Im Ausland glaubte man, die Schweiz habe ihre Neutralität aufgegeben, als sie sich den Sanktionen gegen Russland anschloss.

Aus völkerrechtlicher Sicht ist das Verhängen von reinen Wirtschaftssanktionen jedoch unproblematisch, da es sich gerade nicht um das Beziehen einer konkreten Position im Rahmen eines bewaffneten Konflikts handelt, schreibt eine österreichische Völkerrechtlerin im Standpunkt.

Im Inland entbrannte im Zuge des Ukraine-Krieges dennoch eine Debatte über Definition und Reichweite der Neutralität, wobei sich grundsätzlich zwei Lager gegenüberstehen: Ein konservatives, verkörpert hauptsächlich durch die Schweizerische Volkspartei (SVP), die an einer strikten Neutralität festhalten will und eine Volksinitiative plant, mit der eine allumfassende Neutralität in die Verfassung geschrieben würde.

Auf der anderen Seite drängt ein liberaleres Lager, zu dem nicht zuletzt eine Regierungsmehrheit gehört, auf eine aktive Neutralität.

So überraschte Bundespräsident Ignazio Cassis Ende Mai mit einer neuen Wortschöpfung: Die Schweiz verfolge eine "kooperative Neutralität", sagte er am Weltwirtschafts-Forum (WEF) in Davos. Damit begegnete er jenen, die nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine fragten: Kann man angesichts eines solchen Krieges neutral sein? Die Verwaltung hat im Auftrag der Regierung einen Bericht angekündigt, der unter anderem eine "mögliche Weiterentwicklung des Neutralitätsverständnisses" aufzeigen soll.

Die Schweiz ist schon lange nicht mehr "klassisch neutral"

Schon länger hat sich die Schweiz – wie die meisten neutralen Staaten – von einem traditionellen Neutralitätskonzept entfernt und der Staatengemeinschaft zugewandt: Seit sie 2002 der Uno beigetreten ist, muss sie Uno-Sanktionen nachvollziehen.

Die Schweiz geht davon aus, dass das Neutralitätsrecht nicht auf militärische Uno-Einsätze anwendbar ist, weil der Sicherheitsrat ja schliesslich "den Weltfrieden wiederherstellen will". Der österreichische Völkerrechtler Peter Hilpold von der Universität Innsbruck sagt hingegen: "Neutralität im klassischen Sinn ist kaum mit einer UN-Mitgliedschaft vereinbar und mit einer EU-Mitgliedschaft noch weniger."

Laut der Völkerrechtlerin Elisabeth Hoffberger-Pippan vom Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit in Berlin ist der Bevölkerung mitunter nicht bewusst, dass eine EU- beziehungsweise UNO-Mitgliedschaft mit einer gewissen Verwässerung der Neutralität einhergehen kann.

"Die Schweiz ist auch schon ganz klar nicht neutral gewesen", sagt Stefanie Walter, Professorin für Internationale Beziehungen und Politische Ökonomie an der Universität Zürich. "Im Kalten Krieg beispielsweise war die Schweiz implizit klar auf der Seite des Westens. Und auch in Sachen Menschenrechte hat sie eine Position." Im Ukraine-Krieg hat die Schweiz den russischen Angriff auf die Ukraine umgehend als völkerrechtswidrig verurteilt.

Was bedeutet Neutralität überhaupt?

Das führt zur Frage, was Neutralität denn genau umfasst. Als die Siegermächte am Wiener Kongress 1815 der Schweiz immerwährende Neutralität gewährten, lautete der Deal: Die Schweiz beteiligt sich nicht an Konflikten und stellt keine Söldner zur Verfügung, dafür werden auf ihrem Gebiet keine Kriege mehr ausgetragen.

An diesem Prinzip hat sich wenig geändert, auch heute verpflichtet das Neutralitätsrecht in erster Linie dazu, nicht an Kriegen teilzunehmen, weder direkt noch indirekt. Neutrale Staaten müssen kriegsführende Parteien gleich behandeln, sie dürfen also nicht der einen Seite Überflüge gestatten oder Waffen liefern – auch nicht über Dritte – und die andere aussen vor lassen.

So hat die Schweiz in den vergangenen Monaten NATO-Mitgliedern den Überflug untersagt, weil diese die Ukraine mit Waffen belieferten. Und sie verweigerte Deutschland und Dänemark die Zustimmung, von der Schweiz gekaufte Panzer und Munition an die Ukraine weiterzugeben. Der Druck auf die Schweiz, von dieser strikten Haltung abzurücken, nimmt im Ausland zu.

Neutralität ist nicht nur ein rechtliches Konzept, sondern betrifft auch das Image der Schweiz. Nach dieser Lesart ist Neutralität das Markenzeichen der Schweiz, das sie nicht leichtfertig aufs Spiel setzen sollte. Die Schweiz versucht denn auch mit einer freiwilligen und flexibel anpassbaren "Neutralitätspolitik" die anderen Länder davon zu überzeugen, dass sie sich im Falle eines Krieges raushalten würde.

Nato-Beitritt ausgeschlossen

In Friedenszeiten darf die Schweiz als neutraler Staat keiner Militärallianz wie der Nato beitreten, weil diese eine gegenseitige Beistandspflicht vorsieht.

Traditionell neutrale Staaten wie Schweden und Finnland haben nach Beginn des Ukraine-Kriegs ein Nato-Beitrittsgesuch gestellt, was rechtlich einem Verzicht auf die Neutralität gleichkommt.

Für die Schweiz hingegen ist ein Nato-Beitritt ausgeschlossen, trotz der durch den Ukraine-Krieg eingeläuteten Zeitenwende. Sie ist geografisch auch deutlich weniger exponiert als die beiden skandinavischen Länder.

Die Schweiz und die Nato wollen aber künftig enger zusammenarbeiten, wie die Schweizer Verteidigungsministerin und der Nato-Generalsekretär bei einem Treffen am WEF in Davos vereinbart haben. Dies stösst gemäss einer Umfrage sogar bei der Schweizer Bevölkerung auf Akzeptanz, die mit überwältigender Mehrheit hinter der Neutralität steht und gegenüber einem Nato-Beitritt weiterhin skeptisch ist.

Eine Revolution ist die engere Zusammenarbeit beileibe nicht, denn die Schweiz sucht bei der militärischen Kooperation schon seit Jahren die Nähe zu ihren Nachbarstaaten und der Nato, vor allem bei Ausbildung und Cybersicherheit. Wenn die Schweiz angegriffen wird, darf sie sich nämlich sehr wohl gemeinsam mit anderen verteidigen, dem steht die Neutralität nicht entgegen.

Die wenig schmeichelhafte taktische Überlegung der Schweiz lautet deshalb: Weil sie mitten in Europa liegt, ist es wenig wahrscheinlich, dass sich ein militärischer Angriff gegen die Schweiz allein richtet. Viel wahrscheinlicher ist es, dass mehrere europäische Länder gleichzeitig angegriffen werden und sich gemeinsam zur Wehr setzen. Wenn nun die Schweiz zu Friedenszeiten bei den militärischen Übungen mitmacht und sich mit kompatiblen Waffensystemen ausrüstet, ist sie fit, um im Ernstfall mit den westlichen Freunden gemeinsam kämpfen zu können, statt sich allein verteidigen zu müssen. In diesem Zusammenhang sehen Expert:innen auch die Typenwahl eines neuen Schweizer Kampfjets: der F-35 des US-Herstellers Lockheed-Martin.

Diese Haltung wird ihr im Ausland oft als Trittbrettfahren ausgelegt. Denn obwohl die Schweiz das Armeebudget massiv aufstocken will, ist sie noch weit entfernt vom so genannten 2-Prozent-Ziel der Nato. Dieses verlangt, dass die Mitglieder 2 Prozent des BIP in die Rüstung investieren. Die Schweiz profitiert vom Schutzschirm der Nato, ohne die Lasten eines Mitgliedsstaates zu tragen, so die Kritik.

Die Schweiz profitiert von der Neutralität

Überhaupt ist die Neutralität für die Schweiz von nicht geringem Nutzen. Es mag paradox klingen, aber die Neutralität ist ein Booster für Waffenverkäufe. Manche Länder wollen sich nicht positionieren, indem sie von Grossmächten wie den USA oder Russland Waffen kaufen, sondern greifen lieber auf den unverdächtigen Neutralen zurück.

Auch als Gastgeber-Standort und Vermittlerin profitiert die Schweiz von der Neutralität, denn wer sich nicht positioniert, kann glaubhaft als Brückenbauerin auftreten.

Die Schweiz profitiert dabei von einem besonderen Trumpf: "Die Schweiz hat sich im Unterschied zu Irland, Österreich und Schweden entschlossen, nicht Mitglied der Europäischen Union zu werden", sagt Walter. Die Schweiz werde auch deshalb als neutraler wahrgenommen.

Externer Inhalt

Im Falle des Ukraine-Krieges bemühte sich die Schweiz bisher vergeblich um eine Vermittlerrolle. Es finden aktuell Gespräche darüber statt, ob die Schweiz allenfalls ein Schutzmachtmandat für die Ukraine übernehmen und die Interessen Kiews in Moskau vertreten könnte.

Sie will nun die für Juli geplante Ukraine-Reformkonferenz in Lugano nutzen, um beim Wiederaufbau der Ukraine eine Führungsrolle einzunehmen. Sie tritt dabei in Konkurrenz zur EU, welche diese Führungsrolle für sich beansprucht.

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