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Affaires étrangères

À quel point la Suisse est-elle vraiment neutre?

La guerre en Ukraine met la Suisse en difficulté pour expliquer sa neutralité. Ce qui a longtemps été considéré comme la recette du succès pour la paix et la prospérité est de plus en plus considéré à l’étranger comme opportuniste et dépassé.

Ce contenu a été publié le 07 juin 2022 - 15:14
Philip Schaufelberger (illustration)

La guerre en Ukraine a relancé le débat sur la neutralité de la Suisse. À l’étranger, on pensait que la Suisse avait renoncé à sa neutralité en se ralliant aux sanctions contre la Russie.

Mais le débat actuel n’est pas totalement nouveau. La neutralité suisse n’a jamais été intangible et a parfois varié au gré des circonstances, comme l’analyse l’historien Christophe Farquet.

Au niveau national, la guerre en Ukraine a suscité un débat sur la définition et la portée de la neutralité, où deux camps s’affrontent fondamentalement.

D’un côté, il y a le camp conservateur, incarné principalement par l’Union démocratique du centre (UDC), qui souhaite s’en tenir à une neutralité stricte et prévoit une initiative populaire visant à inscrire une neutralité globale dans la Constitution. D’autre part, un camp plus libéral, auquel appartient notamment une majorité gouvernementale, fait pression en faveur d’une neutralité active.

Ainsi, le président de la Confédération Ignazio Cassis a suscité une certaine surprise fin mai avec un nouveau néologisme: la Suisse poursuit une «neutralité coopérative», a-t-il déclaré lors du Forum économique mondial (WEF) à Davos. Il répondait ainsi à ceux qui, après l’attaque de la Russie contre l’Ukraine, se demandaient s’il était possible d’être neutre face à une telle guerre. À la demande du conseil fédéral, l’administration a annoncé la publication d’un rapport qui doit notamment mettre en évidence une «évolution possible de la conception de la neutralité».

La Suisse n’est plus neutre au sens classique du terme

Depuis quelque temps, la Suisse - comme la plupart des États neutres - s’éloigne du concept traditionnel de neutralité et se rapproche de la communauté internationale. Depuis son adhésion à l’ONU en 2002, le pays doit se conformer aux sanctions de l’ONU.

La Suisse part du principe que le droit de neutralité ne s’applique pas aux missions militaires de l’ONU, car, après tout, le Conseil de sécurité «veut rétablir la paix dans le monde». L’expert autrichien en droit international Peter Hilpold, de l’université d’Innsbruck, affirme quant à lui que «la neutralité au sens classique du terme est difficilement compatible avec l’appartenance aux Nations unies et encore moins avec l’appartenance à l’UE».

«La Suisse n’était pas non plus clairement neutre», déclare Stefanie Walter, professeur de relations internationales et d’économie politique à l’Université de Zurich. «Pendant la Guerre froide, par exemple, la Suisse était implicitement du côté de l’Ouest. En outre, elle a une position sur les droits de l’Homme». Dans le cadre de la guerre en Ukraine, la Confédération a immédiatement condamné l’attaque russe contre l’Ukraine comme contraire au droit international.

Que signifie la neutralité?

On peut donc se demander ce qu’implique exactement la neutralité. Lorsque les puissances victorieuses des guerres napoléoniennes ont accordé à la Suisse la neutralité perpétuelle au Congrès de Vienne en 1815, l’accord stipulait que la Suisse ne participerait pas aux conflits et ne fournirait pas de mercenaires ; en contrepartie, aucune guerre ne serait plus menée sur son territoire.

Ce principe n’a guère changé: aujourd’hui encore, la loi sur la neutralité oblige les États qui y adhèrent à ne pas participer aux guerres, que ce soit directement ou indirectement. Les États neutres doivent traiter les armées belligérantes de manière égale. Cela signifie qu’ils ne peuvent pas autoriser le survol de leur espace aérien ni fournir des armes - même par l’intermédiaire de tiers - à l’une ou l’autre des parties au conflit.

Ces derniers mois, par exemple, la Suisse a interdit aux États membres de l’OTAN de la survoler parce qu’ils fournissaient des armes à l’Ukraine. Et elle a refusé d’autoriser l’Allemagne et le Danemark à envoyer des chars et des munitions suisses en Ukraine. La pression exercée sur la Suisse pour qu’elle abandonne cette position rigide s’accroît à l’étranger.

La neutralité n’est pas seulement un concept juridique, elle concerne aussi l’image du pays. Selon cette interprétation, la neutralité est une marque de fabrique que la Suisse ne doit pas mettre en péril à la légère. Par une «politique de neutralité» volontaire et flexible, la Confédération tente de convaincre les autres pays qu’elle ne s’impliquera pas en cas de guerre.

Pas question d’adhérer à l’OTAN

En temps de paix, la Suisse, en tant qu’État neutre, ne peut pas adhérer à une alliance militaire telle que l’OTAN, car cette dernière prévoit une obligation d’assistance mutuelle.

Des États traditionnellement neutres comme la Suède et la Finlande ont demandé à rejoindre l’OTAN après le début de la guerre en Ukraine, ce qui équivaut juridiquement à une renonciation à la neutralité

Pour la Suisse, en revanche, l’adhésion à l’OTAN est hors de question, même si la guerre en Ukraine a marqué la fin d’une époque. Géographiquement, elle est aussi beaucoup moins exposée que les deux pays scandinaves.

Toutefois, la Suisse et l’OTAN souhaitent coopérer plus étroitement à l’avenir, comme l’ont convenu la ministre suisse de la Défense et le secrétaire général de l’OTAN lors d’une réunion au WEF de Davos. Selon un sondage, cette décision est également approuvée par la population suisse, qui soutient massivement la neutralité et reste sceptique quant à l’adhésion à l’OTAN.

Une coopération plus étroite n’est en aucun cas une révolution, car la Suisse souhaite depuis des années une coopération militaire plus étroite avec ses pays voisins et avec l’OTAN, notamment dans les domaines de la formation et de la cybersécurité. Si la Suisse était attaquée, elle pourrait se défendre avec le soutien d’autres pays. En ce sens, la neutralité n’est pas un obstacle.

La Suisse se fonde donc sur la considération tactique suivante, qu’elle juge peu convaincante: étant au centre de l’Europe, il est peu probable qu’une attaque militaire soit dirigée contre elle. Il est beaucoup plus probable que plusieurs pays européens soient attaqués simultanément et se défendent ensemble. En participant à des exercices militaires en temps de paix et en s’équipant de systèmes d’armes compatibles, la Suisse sera en mesure de combattre avec ses alliés occidentaux en cas d’urgence, au lieu de devoir se défendre seule. C’est dans ce contexte que les experts évaluent la décision suisse d’acheter le nouvel avion de combat F-35 au constructeur américain Lockheed-Martin.

Cette attitude est souvent considérée comme trop opportuniste à l’étranger. Bien que la Suisse veuille augmenter massivement le budget de son armée, elle est encore loin d’atteindre l’objectif de l’OTAN, qui impose aux États membres d’investir 2% de leur PIB dans l’armement. Selon les critiques, la Suisse bénéficie du parapluie protecteur de l’OTAN sans assumer les mêmes responsabilités que les États membres.

La Suisse bénéficie de la neutralité

D’une manière générale, la neutralité n’est pas un mince avantage pour la Suisse. Cela peut paraître paradoxal, mais la neutralité favorise les ventes d’armes. Certains pays ne veulent pas se positionner en achetant des armes aux grandes puissances comme les États-Unis ou la Russie, mais préfèrent se replier sur la neutralité.

La Suisse bénéficie également de la neutralité en tant que lieu d’accueil et de médiation, car ceux qui ne se positionnent pas peuvent agir de manière crédible en tant que bâtisseurs de ponts.

La Suisse a un atout particulier. «Contrairement à l’Irlande, l’Autriche et la Suède, la Suisse a décidé de ne pas adhérer à l’Union européenne», explique Stefanie Walter. C’est aussi pourquoi la Suisse est perçue comme plus neutre.

Dans le cas de la guerre en Ukraine, la Suisse a jusqu’à présent tenté en vain une médiation. Actuellement, la question se pose de savoir si la Suisse peut remplir le mandat de puissance protectrice de l’Ukraine et représenter les intérêts de Kiev à Moscou.

La Confédération veut maintenant profiter de la conférence sur la réforme de l’Ukraine qui se tiendra à Lugano en juillet pour jouer un rôle de premier plan dans la reconstruction de l’ancienne république soviétique. Ce faisant, elle entre en concurrence avec l’UE, qui revendique ce rôle de leader pour elle-même.

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