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美国能否发挥公信力,人权理事会上见分晓

联合国人权理事会第49届会议于2月28日至4月1日在日内瓦举行。 Keystone / Salvatore Di Nolfi

时隔四年后,美国重新成为联合国人权理事会成员国。他们表示自己准备对抗独裁政权,并让侵犯人权者承担责任。他们会公正地这么做吗?

此内容发布于 2022年03月04日 - 09:00

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美国本月以成员国身份重返联合国人权理事会(HRC)。在美国前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)执政期间,美国于2018年退出了这个位于日内瓦的政府间论坛。谈到退出原因时,美国官员表示理事会“对以色列长期抱有偏见”,而且部分成员国的人权记录存在瑕疵。

如今美国重回人权理事会。去年,美国以观察员国身份回归,并从2022年开始变为理事会正式成员国,任期三年。

“美国政府拥有强大的外交影响力,的确能够有所作为。如果美国派出其外交官大军来争取对决议案的支持,那么决议案一般都能通过,”非政府组织人权观察(HRW)执行总监肯尼斯·罗斯(Kenneth Roth)说。

但能否真的有所作为,将取决于乔·拜登(Joe Biden)领导下的美国政府是否致力于保护和促进人权。

非政府组织国际人权服务社(ISHR)主任菲尔·林奇(Phil Lynch)希望美国不要从政治或意识形态的角度来处理问题。他表示:“我们希望并期待美国在处理人权状况时,关注别国人权方面的优点,并采用客观的评判标准,着重考虑问题的严重性和严峻性。”

拜登一再表示,人权在美国外交政策中占据核心地位。作为人权理事会的观察员国,美国可以列席会议,但没有投票权。成为理事会成员国后,美国的公开承诺将面临考验。

向盟友施压

罗斯表示:“目前美国面临的考验是,如果拜登政府的盟友存在人权侵犯行为,美国会怎么做。”据他介绍,美国对也门和埃及等地人权状况的处理方式,将特别具有启示意义。

人权专家说,自2014年以来,伊朗支持的胡塞武装力量与沙特阿拉伯支持的政府军在也门发生内战。有证据显示战争中出现了严重侵犯人权的行为,其中包括战争罪和反人类罪。人权理事会在2017年通过了一项决议,成立一个专家组来调查冲突各方违反国际法的行为。但在2021年,人权理事会投票反对延长该小组的任务期限。

罗斯说,沙特阿拉伯在幕后“一边威胁、一边诱导”,导致人权理事会无法继续审查也门问题。罗斯认为,此举开创了一个不好的先例,恐将削弱理事会的公信力,导致平民伤亡人数激增,对也门当地局势造成破坏性影响。美国能否不顾盟友沙特阿拉伯的反对,延长对也门问题的严格审查期限,将是考验美国保护和促进人权决心的试金石。

有迹象表明,美国可能愿意就人权问题向一些盟友施压。今年1月,拜登政府因人权问题暂缓向埃及提供1.3亿美元的军事援助。但在同一周,美国却批准对埃及出售价值25亿美元的军事装备。罗斯说:“这是朝着正确的方向迈出了一步,但步子迈得不够大。”

埃及政府因在总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah el-Sisi)的领导下镇压异议人士而受到人权组织的批评,但人权理事会从未通过决议谴责埃及政府。

领导力缺位给中国提供机会

在一次标志着美国决定重新参与人权理事会事务的讲话中,美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)表示,2018年美国政府退出理事会“未能鼓励有意义的变革,反而造成了美国领导力缺位,被部分国家的专制政府利用来为自己谋利。”

林奇认为,这种判断是有道理的。“中国以美国领导力缺位为契机,加速改写国际人权法的标准,并利用国际人权体系来服务于中国共产党的目标和意识形态。”

这其中包括由中国发起的关于促进人权领域“互利合作”的决议案。人权理事会于2020年通过了这项决议案。此前,中方就此议题提交过初步决议案,并于2018年通过了那项决议案。

人权组织批评这种做法,他们认为此举再度将理事会的工作重点放在含糊不清的对话与合作概念上,而忽略了责任认定问题。他们认为,2020年的投票结果--23票赞成、16票反对和8票弃权--凸显出各国就该动议存在严重的意见分化,也显示出理事会成员国现在更加明白中国的战略意图。相比之下,2018年的初步决议案以28票赞成、1票反对获得通过,当时只有美国投了反对票。17个国家投了弃权票,其中许多是欧洲国家。

但是,虽然欧盟国家对2020年的决议案投了反对票,但许多非洲国家投了赞成票。人权组织认为,中国利用其“一带一路”倡议在联合国争取发展中国家的票。

但罗斯表示,中国的影响力依然有限。他指出,2021年中国发起了一项针对西方国家殖民主义的决议案,但最终却自讨苦吃,因为英国提出了两项关于人口迫害和强迫同化的修正案(可适用于中国对本国国民采取的一些策略),并最终以微弱优势获得通过。2021年,中国因担心无法通过而撤回了另一项关于“共创美好生活”的决议案。

联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特(Michelle Bachelet)预计将发布一份众所期待的关于中国新疆地区涉嫌侵犯人权的报告。联合国人权高专办(OHCHR)去年12月宣布,该报告将在数周内发布,但此后却一再推迟。人权观察组织呼吁在本届人权理事会会议前及时发布报告。

罗斯表示:“一旦报告最终出炉,人权理事会将就新疆人权问题展开新的行动。问题在于,拜登政府是否愿意采取行动,特别是面向西方以外的地区,为众所期待的首个涉疆决议争取支持。”人权理事会成员国从未提出过关于中国政府涉嫌侵犯人权行为的决议案。

人权组织指责中国政府侵犯维吾尔族等少数民族的权利,包括施加酷刑和强迫劳动,但中国政府否认此类指控。

林奇说,希望遏制中国影响力日益增长的国家(自然包括美国)本身需要对人权和国家局势秉承有原则、客观、非选择性的态度。“我认为,任何出于政治或意识形态考量而非人权考量的对华反击言论和战略都可能会无疾而终。”

“以色列受到过度关注”

在去年的人权理事会上,布林肯呼吁对理事会进行改革,改革内容与当初特朗普政府试图推行的改革比较类似,其中包括废除议程第7项“巴勒斯坦和其他被占阿拉伯领土的人权状况”,并优化理事会的成员国资格评定程序。

议程第7项要求理事会在每届会议上讨论与巴以冲突有关的人权侵犯行为,然而理事会并没有专门针对其他任何国家人权状况的议程项目。

罗斯对美国提出这一特定改革的合理性表示怀疑。“目前情况看起来就像他们在袒护以色列。为使这方面的工作具有原则性,他们应该大力支持通过其他议程项目提出的以色列相关决议案。如果美国认为决议过多,他们可以提出单一、有力的以色列政策决议案。”

然而人权组织同意,理事会的成员国资格评定程序可以进一步优化。

人权理事会的47名成员由联合国193个成员国在大会上以多数票选出。理事会的席位按公平地域原则分配。席位分配的关键因素包括相关国家对人权事业发展的贡献,以及实现高标准人权保护的决心。

但是,区域集团提出了所谓的“封闭名单”制度(例如,一个区域内三个空缺席位对应三个候选国),这使得那些人权状况堪忧的国家能够获得成员资格。

“美国在推动这项改革方面处于不利地位,因为它是封闭名单制度的受益国。若要推动改革,所有区域就必须达成协议,停止这种做法。美国可以牵头开展这项工作,但若想在不解决这一根本问题的情况下优化成员国资格评定程序,那么基本不可能实现,”罗斯说。

权力政治

“很有意思的是,随着美国的回归,现在五常国家均成为人权理事会的成员国。这表明大国都很重视人权理事会。”日内瓦人权平台(GHRP)执行董事费利克斯·基希迈尔(Felix Kirchmeier)说。

五常国家是指联合国安理会的五个常任理事国(中国、法国、俄罗斯、英国、美国)。这些国家在安理会都有一票否决权,能够保护自己及盟友免受联合国行动的影响--例如制裁或被移交至国际刑事法院(ICC)。

人权理事会的任何成员国都没有否决权,但人权理事会的决议不具有约束力,需要靠各国自觉执行。关于部分议题的辩论--例如叙利亚冲突问题--曾在安理会陷入僵局,此后移交至人权理事会进行讨论。

如果五常国家加入人权理事会,原则上可以使人权问题更受重视。基希迈尔说,鉴于当前的地缘政治环境,“我们非常肯定,那些在安理会陷入僵局的辩论将会转移至人权理事会。”他认为,在人权理事会上就安全问题表达政治立场,可能会弱化理事会关于人权问题的讨论。

3月3日人权理事会在日内瓦召开紧急讨论会,探讨在俄罗斯入侵后乌克兰每况愈下的人权状况。理事会的47个成员国中有29个于2月28日投票赞成召开这次会议。

林奇坚持认为,如果要让人权理事会顺利履行其职责,就必须搁置政治考量。

“目前一大挑战在于避免搞政治博弈,因为这种博弈会助长政治化倾向,导致成员国意见两极分化,最终使人权理事会失去合法性。各成员国应该将工作重点放在人权保护上,这才是最关键的挑战,我认为这也是判断美国重返理事会成功与否的重要标准。”

(译自英语:瑞士资讯中文部)

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