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瑞士的法官应该由谁来选?

洛桑联邦法院,不久将不受政治影响? © Keystone / Laurent Gillieron

瑞士最高法院法官的选举存在一定的政治性,一项关于司法改革的动议希望对瑞士的司法机构进行整顿,它是否会在投票箱前取胜目前尚不明确。然而,至少它一定会带来变革。

此内容发布于 2021年07月14日 - 09:00

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瑞士不想对其司法系统进行改革-至少瑞士的政治家们不想。在联邦委员会和国民院先后表明反对这一公民动议之后,联邦院也表明了同样的观点。如果该动议最终进入全民投票程序,决定权将交到公民手中。

关于该动议所提出的观点各方都无异议,但在议会的辩论中党各派都一致认为:瑞士的司法系统虽然并不完美,但运作良好,尽管尚存优化空间。

该动议的核心思想是什么?

动议宗旨是将司法机构消除政治化:联邦法院的法官将完全按照资质(而非党派),由专家小组抽签选出-而不再像现在这样由议会选举。同时,联邦法院法官只应当选一次,并需在70岁退休。此外,还会引入辞退程序;按照动议委员会的意思,这将保证司法机构的独立性以及权力分担。

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尽管议会议员们和法官联盟提出了各种建议,但最终还是未能拟定出一个反建议。有一点被公认为问题所在-就是通过抽签任命联邦最高法院法官。这在议会中普遍被看作 “极端”的做法。而如果没有议会或政府的支持,公民动议被接纳的机会微乎其微,鉴于在瑞士10个动议中有9个会遭拒绝,因此,目前司法动议的前景似乎并不乐观。

然而,有时动议发起人在进入投票程序前就已经取得了一些成果,比如议会对该动议的主要涉及点进行了讨论,尽管这些问题在瑞士政治领域已经讨论了一段时间,但发起人利用收集到的13万张选票促使国会重新面对这些问题,这是公民动议的功劳。

复杂的起点

从官方角度讲,瑞士的法官不需要属于某个政党。然而,在瑞士有一个不成文的规矩是,新空缺的法官职位要按照比例代表制的分配给各党派,这是一种非正式的 “君子协定”。因此如果没有党派,几乎没有机会当选联邦法院的法官-最后一位无党派法官还是在1942年当选的。

这样的情况在过去经常受到批评:一方面,因为这样做实际上是对法官职位进行讨价还价,造成权力分配上的问题,也未把法官的资质作为考量的重点;另一方面,这样做也并不能保证所有社会群体都在法庭上有足够的代表。党员在瑞士选民中的比例估计为7%-并无确切数据,因为没有一个统一的登记册。

另一个受到质疑的核心问题-它不仅涉及到联邦法官,也与瑞士全国所有法官相关-是所谓的任职金,这是瑞士司法系统的一个特殊性,规定当选的法官必须向其政党支付一笔资金,这笔资金因党派和政治级别不同而不同。

瑞士的这个任职金制度早已受到过国际社会的批评:欧洲委员会的反腐败机构GRECO就对瑞士进行过斥责,因为它与司法独立的原则背道而驰。

目前,一项议会动议正处于审批之中,该动议旨在停止联邦级法院启用征收任职金制度。动议发起人,自由民主党国民院议员Beat Walti在接受询问时表示,这个问题一直是他的心头大患,现在司法动议终于将该事宜摆在了议会面前。

联邦院还将在晚些时候进行讨论,是否最终在负责联邦一级选举法官的司法委员会中设立或雇佣一个专家咨询委员会,来配合遴选程序。这意味着,在投票前,这项司法动议涉及的两个关键点将在议会进行商讨。

令人信服的独行者

这项司法动议的发起人是瑞士企业家Adrian Gasser,他看到了瑞士司法系统中这一弊端的严重性:司法机构成为政党的“延长臂”,这无异乎司法机构的政治化,对法院的信任最终会崩塌。因此,他发起了(并由私人出资)这项司法动议,以支持权力分立和司法独立性。

Gasser依然坚信,该倡议在全民投票中的胜算。对于该倡议已经产生的影响,他表示很满意:“是的,我们已经带来了改变。”尽管他也知道,目前的法律修订计划很大程度上是出于战术上的考虑,目的在于削弱司法动议在投票中的获胜机会。但在该动议进入投票程序之前,宣传活动也不会结束。

传统vs权力

法学家Alfio Russo也同意这种判断,他也认为瑞士的法院太政治化了。在他的一篇论文中,他就法官的选举问题与其他国家进行了法律比较。得出的结论是,法官选举过程中存在巨大的政治压力。这也与瑞士法院的另一个特殊性有关:改选制度。

在大多数国家,最高法院的法官只需选举一次,通常任期较长。例如,在欧洲人权法院(ECHR),任期是9年,而在美国是则是终身制。在瑞士,联邦法官必须每六年参加一次改选。因此他们非常需要自己党派的选票,这就可能会形成依赖关系。

Russo还提到了抽签程序,这种形式非常特别,在其他地方如今已经不存在了。在法国,法官遵循特殊的职业道路发展事业,而在英语地区,是由专家委员会来任命最高法院法官。可在瑞士,却是由政治家。

然而,在历史上,的确有关于抽签制度的记载。在古希腊、在中世纪的意大利共和国,也在古瑞士联邦州。尽管如此,Russo认为靠抽签选举法官的做法与现代司法机构不再相容,一个合适的选举机构更胜任这项工作。

对他来说,瑞士各党派和议会坚持维持原状,是传统主义的表现。在这个问题上没有左派和右派的分歧。此外,“政治第一”被看作是民主合法性的保证。Russo看好司法动议,因为尽管它存在瑕疵,但却正中要害。

也许司法系统的自我更新只是一个时间问题。汝拉州的法官最近决定不再支付任职金,这引起了不小的轰动。有关方面感到很恼火,因为在州一级,法官的任职金是财政预算中很重要的一部分。基督民主党的一位代表表示:“那么选举制度也必须摆上桌面。”因为法官不交任职金,却要求各党派支持下一次选举,这很难接受。

(译自德文:杨煦冬)

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