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瑞士的人道主义援助和发展援助将合二为一

2010年海地发生大地震后,一位当地儿童在接受救治。 Keystone / Michael Fichter Iff

瑞士现在将人道主义援助与发展援助结合在一起,因为:紧急救助一般不需要任何解释,而发展援助项目却总是要做出具体说明。然而将这两项工作合二为一的做法却招致了更多的攻击:难道瑞士对外进行人道主义援助的良好传统要面临质疑了?

此内容发布于 2022年02月14日 - 09:00

2010年海地发生了摧毁性大地震后,瑞士帮助海地重建学校,派遣抗震建筑专家,并为海地政府提供了各种类型的学校建筑样板,还为当地培训了泥瓦匠。

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这属于发展援助项目吗?不,对瑞士来说,这是是人道主义援助。

镜头转换:20世纪90年代末,斯里兰卡正在闹内战,在这种剑拔弩张的氛围下,瑞士支持用泰米尔语和僧伽罗语演出贝托尔特·布莱希特(Bertolt Brecht)的战争剧《勇敢的母亲和她的孩子》,目的是告诉人们,没有和平解决方案,国家就没有前景。

这是什么呢?对瑞士来说,这是一种发展援助。因为瑞士相信,没有和平就没有发展。

如果你感到很难理解,那么你一定生活在一个良好的环境里。据瑞士援助机构Alliance Sud的一项内部调查显示,大多数人很难区分人道主义援助和发展合作。许多人将这两个领域混为一谈,并认为非政府组织从事的工作更多地属于人道主义援助领域。

瑞士历史学家Konrad Kuhn就此表示:“可能没有人会想到,缅甸的一个涉及赋权和善治的戏剧项目,会是一个发展援助项目。”这位历史学家曾做过关于发展政策和第三世界运动的研究,现在任奥地利因斯布鲁克大学欧洲民族学系助理教授。发展合作从人道主义援助事业中自然而然地发展而来,今天这两个领域越来越多地相互融汇,这就是为什么许多人发现很难将它们区分开来的原因。

国际趋势

人道主义援助和发展合作的日益融合,不是理论上的总结,而是在实践中发展起来的。

例如,在海地霍乱流行期间,国际人道主义援助不仅提供了迅速的医疗辅助,还在供水问题上提供了系统性支持,因为只有这样援助才能起到长期的效应。

靠近前联合国一个基地的Meille河,被认为是将霍乱病毒带入海地的入口,一支来自尼泊尔的蓝盔特遣队中出现了霍乱患者,部队的粪便被排入河中,而海地的贫困人口会在这条河里洗涤、洗澡并挑水回去饮用。 Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved

而有时也可能出现这样的情况:在一个正在开展发展援助的国家,突然爆发了战争。“以前,当事态变得‘严重’时,发展合作项目就会终止,”曾在瑞士发展机构工作多年的Markus Heiniger说。然而今天,即使在不利的条件下,发展援助工作依然要继续。因为现在的冲突持续的时间较长,许多地区变得比30年前更不稳定。

按照Heiniger的说法,这不只是瑞士的做法,国际上也有同样的趋势。他认为,现在是各援助国重新思考改变“各自为政”做法的最佳时机。

瑞士发展与合作署面临重组

瑞士发展与合作署DEZA的确正在筹划重组:2022年9月前,人道主义援助和发展合作部门将合并。

“出于历史原因,瑞士发展与合作署的人道主义援助和发展合作部门在体制上是分开的。然而,这种分开越来越没有意义了,”发言人Léa Zürcher写道。2019年的一项来自外部的评估建议DEZA在结构上做出相应调整。 然而,当时DEZA并未采纳该建议将人道主义援助和发展合作部门的预算合为一体。

根据DEZA的说法,人道主义援助与发展合作项目的协调工作是在当地合作办公室进行的。Zürcher说:“新负责人Patricia Danzi上任后,长期危机中的人道主义援助和发展合作工作将在伯尔尼总部统一管理。例如,马里的人道主义援助和发展合作工作就只由伯尔尼办公室直接协调管理。“这有助于合理利用国际资源,从而更好地满足当地的需求。

不同的声誉

不仅内部重组(以及相应的人事变动)在DEZA引发波澜,在政治上也产生了很大反响:因为这两种对外援助在外拥有着非常不同的声誉。

从受援国的角度讲,人道主义援助被看作比发展合作更加中立,因为发展援助会对受援国提条件,并试图改变当地的政治和社会结构。如果将两者混为一谈,就有可能令人道主义援助被交战双方拒之门外。

外部内容

而对于捐助国,人道主义援助比发展合作项目更受右翼政党的欢迎。历史学家Kuhn说:“人道主义援助是在危急情况下的短期帮助,因此在国内没有很大的争议性。”而发展合作及其产生的效果则经常受到质疑。

瑞士右翼党派的国民院议员Barbara Steinemann是对发展援助项目持批评态度的人之一,她认为瑞士在这个问题上已经失去了重点,她说:”我们向国外有问题的项目和腐败问题严重的国家、各种国际会议和格鲁吉亚的性别项目投入了数十亿法郎。

而原本深受右翼人士青睐的人道主义援助,可能会因为合并,处于比发展合作项目更不利的地位:瑞士人道主义援助团队是一个义工队伍,部分专业人员-如土木工程师、水利工程专家或医疗专家-都是临时派遣。根据一项外部鉴定,提供地震援助的瑞士救援链(Rettungskette)甚至应该被解散,因为几乎不再被派上用场(瑞士决定暂时不这样做)。

外部内容

根据瑞士外交部的说法,发展与合作署的工作人员在人道主义援助和发展合作两个部门之间的岗位交替现象非常常见。虽然这有可能造成两种不同的工作文化被混合,但如今这两个部门的合作已经很密切,重组之后将进一步提高协调性。

这里的一个问题是,合并后发展合作部门是否相当于“接管”了人道主义援助部门。倘若如此,国际合作可能会遭到右派人士更猛烈的抨击。

不应相互对立

而左翼则持不同看法,他们从传统上支持发展援助项目。例如,瑞士绿党外交政策专家Christine Badertscher,也是瑞士发展合作基金会Swissaid的理事会成员,他认为,所有的对外援助都很重要,不应相互对立。“这就像一个连锁反应:人道主义援助对于灾难发生后的地方很重要,但只能在短期内发挥作用。而发展合作则有助于建立一个长期的体系,保障灾难不再发生"。

外部内容

换句话说,人道主义援助就像紧急救护,在需要的地方迅速解决燃眉之急;而发展援助则更像理疗,按部就班、有计划地进行康复治疗,这两种形式的救助缺一不可。

DEZA将援助工作比喻成”工具箱“:不同形式的援助方式应尽可能合理的相互搭配,并根据情况双管齐下。因为用DEZA前工作人员Heiniger的话说,“从受助国的角度来看,最终什么形式的援助并不重要,重要的是得到了帮助。”

对外援助的不同形式

人道主义援助的目的是在灾难、战争或危机中公平公正地拯救生命和减轻痛苦。例如,在地震后寻找幸存者;在饥饿危机中分发食物;或为战争中的受伤者提供医疗服务。

发展合作项目的宗旨是通过经济发展项目消除贫困,促进当地社会的人权和民主制度。比如,培训养蜂人并帮助他们在当地市场上销售蜂蜜;收集数据用以减少将抗生素用于儿童;开展扫盲计划、妇女赋权或气候变化项目。

经济发展合作由经济事务国务秘书处Seco负责,旨在与当地和瑞士的私营公司合作,促进经济发展,例如,向当地中小企业发放贷款;对当地教育和培训机构的师资力量提供支持。

与东欧的合作或过渡援助旨在促进前苏联国家和西巴尔干国家的社会市场经济、法治和民主,比如,培训公务员,为公共财政管理部门提供咨询;或改革监狱系统。

促进和平的工作目的是消除冲突的源头,保护个人免受暴力、战争和不公的影响。在一些地区,这项工作被纳入外交工作流程。比如,起草国际准则、选举监督、斡旋或协同处理历史工作。

来源:瑞士外交部

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(译自德文:杨煦冬)

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