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制裁真的能颠覆政权吗?历史表明,制裁的结果好坏参半。 CC BY-NC-ND / Marco Fieber

俄罗斯因入侵乌克兰而招致前所未有的制裁。这些制裁是否会对战争进程产生影响?这个问题的答案目前还不得而知。纵观历史,制裁行动已经存在好几个世纪,其结果好坏参半。

此内容发布于 2022年05月17日 - 09:00

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中世纪的国王们如果与其他国王发生争执,就会驱逐外国羊毛商人。他们会降低或提高进口关税,有时甚至禁止进口,这取决于他们与商品原产国的交好程度。

在美国内战和一战期间,南方邦联军队和德国等轴心国都面临物理封锁,以防止他们获得任何可能助长其战争行动的物资,其中包括粮食禁运。

以经济损失换取积极变化?

这个策略似乎很简单。实施制裁的国家希望通过破坏敌对国家的经济,迫使对方停止所有敌对行动。就在俄军坦克开进乌克兰几天后,西方政府对俄罗斯实施了一系列制裁,范围之广前所未有。这些制裁措施包括禁止俄罗斯航班飞越美国和欧洲领空,禁止向俄罗斯出口奢侈品,以及旨在瘫痪该国金融系统的广泛措施。

正如欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)所说:“欧盟及其伙伴正在努力削弱普京为其战争机器提供资金的能力。”

除了标题效应外,制裁真的能推翻政权吗?“我一直对这个问题持怀疑态度,”日内瓦国际关系及发展高等学院(Geneva Graduate Institute)制裁问题专家艾瑞卡·莫雷(Erica Moret)博士表示,“这个问题提起来容易,回答起来难。”

莫雷同意,制裁有时是一种有用的工具,特别是在外交手段已经用尽且无法采取军事行动的情况下。但她指出,虽然有大量研究聚焦于制裁的有效性,但没有一项研究能够得出确切的结论,表明制裁本身会导致重大政策变化。“我们无法证明制裁是政治变化的根本原因。”

南非经常被视作是经济制裁带来积极变化的地方。纳尔逊·曼德拉(Nelson Mandela)在获释后被问及制裁是否有助于结束种族隔离制度时,他回答说:“嗯,毫无疑问。”从1964年到1990年白人政权结束,共有23个国家对南非实施制裁,制裁措施包括武器和石油禁运.

莫雷解释说,事实上,在同一时期内,南非发生了“一系列的内部政治进展”。她认为,制裁应该被视为一个影响因素,“其作用与其他机制不分上下,例如外交、调解、(甚至)威胁采取军事行动。”

伊朗、古巴、朝鲜

联合国安理会五个常任理事国和欧盟在2015年签署的《伊核协议》是另一个经常被用来证明制裁的积极作用的例子。该协议全称为《联合全面行动计划》(JCPOA),旨在确保伊朗不发展核武器。人们普遍认为,考虑到制裁有可能放松,伊朗政府于是有动力达成这项协议。

莫雷表示,制裁很可能只是部分影响因素,无法反映整体情况。“期间政府也发生了变化,民众情绪也发生了变化。”

此外,古巴和朝鲜已经忍受了美国长达半个多世纪的制裁。然而,这些国家并没有明显地改变路线。一些政治学者甚至认为,实施制裁会使一个非民主小国更加孤立和顽固。

人道主义关切

除了制裁的有效性问题外,还有许多其他问题,比如制裁究竟如何影响一个国家,以及谁受到的影响最大。

20世纪90年代,为抗议伊拉克入侵科威特,世界各国对伊拉克实施了全面的国际制裁,制裁涉及癌症治疗药物和设备、供水站的零配件、净化水所需的氯气,甚至还有预防儿童疾病的疫苗。实施禁运的各国政府认为,所有这些物资都可能被用来发展大规模杀伤性武器。

莫雷表示:“这些制裁措施引发了极大的争议。”人道主义援助机构表示非常关切,一些联合国高级官员甚至为此辞职,其中包括联合国驻伊拉克人道主义协调员丹尼斯·哈利迪和世界粮食计划署伊拉克事务主任朱塔·伯格哈特。

 “每个月有五千名儿童死亡,”哈利迪当时说。

伯格哈特后来在对制裁的深入审查中辩称,根据国际法,制裁甚至可以被归类为种族灭绝行为。她在审查报告中说:“毫无疑问,安理会对伊拉克实施的制裁正在局部乃至全面摧毁一个国家。”

关于对伊制裁的强烈抗议确实带来了变化。这种变化不是发生在被制裁的国家里,而是发生在实施制裁的国家里。瑞士、德国和瑞典等国主导推动“因特拉肯进程”(Interlaken Process),形成了一种“灵活制裁”模式,旨在对政府、暴君或恐怖组织开展定向制裁,同时避免影响他们统治下的平民。

对于红十字国际委员会(ICRC)而言,考虑制裁可能带来的不利人道后果至关重要。虽然《日内瓦公约》没有提及制裁对平民的影响,但与其他人道机构一样,红十字会在看到平民因非他们引起的冲突而受到负面影响时会感到担忧。

红十字国际委员会国际法和政策部副主任斯沃博达(Svoboda)警告说:“即使在今天,如果稍有不慎,如果制裁措施设计的不够精细,它们仍可能产生负面影响。”

人道工作者面临限制

红十字会特别担心制裁可能会限制他们在当地开展工作。斯沃博达指出:“制裁不应破坏人道机构的工作,将其定罪或以其他方式遏制其工作。”

这是当前对叙利亚或也门实施制裁的风险-这两个国家分别从2011年和2014年开始受到制裁。斯沃博达和莫雷指出,制裁制度可能对传统上向援助机构提供设备的公司产生“寒蝉效应”。

一些私营公司会觉得他们不被允许做生意......如果我们想购买备件并将其运到一个受制裁的地方,这些公司可能会感到为难。

“这可能意味着我们无法维持供水,因为我们无法获得备件。”

制裁也会给其他工作带来挑战,包括红十字会向冲突地区的当地社区提供常规急救培训,或为包括前战斗人员在内的伤员提供医疗服务。

这些都是红十字会的标准活动,也是其在《日内瓦公约》下的职责授权。但根据旨在杜绝向恐怖组织或国家提供支持的制裁措施,此类活动可能被视为非法。

人道主义豁免

与此同时,人们担心“因特拉肯进程”催生的定向制裁共识可能正在弱化。去年美国和北约从阿富汗撤军后,许多个人和组织受到广泛制裁的影响,不少援助机构几乎无法运作。

日内瓦国际关系及发展高等学院的莫雷认为,孤立整个国家银行系统的制裁措施-比如西方国家对朝鲜的制裁和威胁对阿富汗实施的制裁-可能不是一个好策略。她说:“平民的痛苦并不会带来政治利益,没有任何案例表明,[在经济上]摧毁一个国家会转化为政治利益。”

莫雷认为,现在是时候恢复“因特拉肯式论坛”了,并希望在定向制裁方面具备丰富经验的瑞士能够再次召开论坛。

如何看待对俄制裁?

那么,在对俄制裁方面,世界将何去何从?异口同声的形势,对俄制裁动作迅速且影响深远,并在产生多米诺效应。理论上可以继续经营的公司,如麦当劳或H&M,正在撤出俄罗斯市场。雀巢公司在乌克兰的压力下,不得不为自己的产品争取人道主义豁免。雀巢已停止在俄罗斯销售奇巧巧克力(KitKats),但可以继续销售婴儿配方奶粉。

诸如苹果手机(iPhone)和巨无霸汉堡(Big Macs)等日用品已在俄罗斯停售。这可能会引起民众反思为什么会发生这种情况,但这不太可能影响他们的基本生存。

这也不会影响普京的战争机器,发动战争需要现金以及零部件。后者如果来自美国或欧盟,就会有断供风险,但如果来自印度或中国,情况就不一样了。由于欧洲对俄罗斯天然气和石油存在依赖,交易资金仍在流动,欧洲每天为此支付数百万欧元。

莫雷和斯沃博达指出,制裁只是“工具箱中的一种工具”。但对于俄罗斯,各国的外交手段几乎无用武之地,军事干预也被排除在外,制裁似乎是唯一的工具。那些呼吁欧洲立即停用俄罗斯天然气和石油的人认为,这个工具的实际效果比预期要弱。

注意事项

正如莫雷在近期《在日内瓦》播客中指出的那样:“我们不应该仅仅将制裁视为某种灵丹妙药,只要一用就能解决问题。”

尽管如此,她补充说:“这些制裁史无前例,很难想象结果会怎样,但它们肯定会提高俄罗斯的战争成本。”

她认为,就制裁而言,我们应该关注的不是颠覆政权式的戏剧性变化,而是更小的、“更细微的”事态发展,即“各方回到谈判桌前,或者俄罗斯发现难以为战争筹集资金,从而导致俄乌冲突降级”。

(译自英文:中文编辑部)

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